Екатеринбург на пороге реформы

Реформа местного самоуправления перешла в свою решающую стадию: в ближайшие месяцы регионы должны определить, по каким правилам будут жить и управляться все российские города. Подавляющее большинство местного населения реформу, кажется, не замечает — несмотря на то, что она действительно может затронуть жизнь каждого из нас. Власти торопятся закончить всё как можно быстрее, однако время вникнуть в суть реформы и попытаться что-то изменить пока еще есть. Для Екатеринбурга предстоящие месяцы (или недели?) будут судьбоносными: на кону будущее города, как бы громко это ни звучало.



ТЕОРИЯ

Как это может быть

Итоговый вариант федерального закона, подписанный президентом, оказался не столь жестким, каким он был изначально. Во втором чтении Госдума смягчила документ, убрав из него ультимативность и пойдя на уступки крупным городам, раскритиковавшим реформу. Все нововведения, задуманные разработчиками, остались, но — и это важно — перестали быть обязательными. Для Екатеринбурга самыми главными положениями реформы будут следующие.

Деление на районы. Реформа позволяет разделить крупные города на внутригородские районы, которые будут иметь статус самостоятельных муниципальных образований. Районные власти получат 13 полномочий, из которых самыми важными являются право устанавливать местные налоги, распоряжаться муниципальным имуществом и определять правила благоустройства. В районах будут созданы собственные органы управления: собственная администрация и представительный орган (районный совет или дума), избираемый на всеобщих выборах. Еще раз стоит подчеркнуть: эта схема — не обязательная, федеральный закон не заставляет в обязательном порядке переходить на такую систему.

Выборы. Реформа не отменяет прямые выборы мэров и депутатов городских дум, как это планировалось изначально, но допускает такую отмену. Финальный вариант закона предусматривает все возможные опции: как прямые выборы полноценного мэра, так и выборы мэра — председателя думы без хозяйственных полномочий (как это действует сейчас в Екатеринбурге). Возможна и отмена выборов, когда и глава города, и глава администрации (сити-менеджер) назначаются депутатами гордумы.

Сами депутаты городской думы также могут избираться как на прямых выборах, так и делегироваться из районных депутатов. Разумеется, эта опция включается в том случае, если город разделен на районы — если город остается единым, то альтернативы выборам нет.

Другими словами, возможны любые сочетания: от прямых выборов на всех уровнях (мэра, городских и районных депутатов) до отмены выборов везде, кроме районных советов, у которых будет совсем мало реальных полномочий. Это означает также, что теоретически можно вообще ничего не менять и оставить действующую систему управления городом.

Как это будет осуществляться

Эта возможность выбора конкретной модели управления из самого широкого набора вариантов была бы благом, если бы не еще одно ключевое нововведение: города потеряли право самостоятельно определять свою систему управления. Отныне все решения о том, как должна быть организована городская власть, будут приниматься на региональном уровне — соответствующим законом, который утверждает областное Заксобрание с подачи губернатора. То есть область может по собственному усмотрению отменить выборы в любом муниципалитете, не спрашивая мнения населения и местного руководства.

С делением на районы всё немного сложнее. По закону такое деление может пройти только «с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом». Никаких дополнительных разъяснений федеральный закон не содержит, так что до конца не понятно, как должен проходить этот учет мнения населения, является ли он обязательным либо же им можно пренебречь. Конечно, можно вспомнить слова президента Путина, который настоятельно рекомендовал проводить реформу только в диалоге с городами — но слова Путина законом пока не являются, и регионы могут легко их проигнорировать.

На принятие региональных законов отводится полгода — до 27 ноября этого года. Затем у муниципалитетов будет три месяца на приведение своих уставов в соответствие с новым порядком. И тогда в тех городах, которые будут разделены на районы, уже в следующем году пройдут выборы в районные советы. Еще один важный момент: депутатов и мэров, работающих на данный момент, насильно отправлять в отставку никто не будет, они смогут работать до окончания своих сроков.

ПРАКТИКА

Итак, закон позволяет выбрать модель управления, но право выбора оставляет за регионом, а не за городом. Что это значит для Екатеринбурга? В первую очередь то, что судьба города сейчас зависит не от жителей, не от местных властей, а от губернатора и депутатов регионального Заксобрания. Во-вторых, что все разговоры о том, что выборы обязательно должны быть отменены, а город непременно будет разделен районы — блеф. Никакого федерального тренда в этом вопросе нет (в Иркутской области, например, губернатор вернул выборы вообще во все города), так что всё, что будет происходить в городе, останется исключительно на совести губернатора и его команды.

Районы

Губернатор Евгений Куйвашев уже не раз заявлял, что будет добиваться разделения Екатеринбурга на районы. В качестве аргумента он ссылается на советский опыт, когда, по его словам, был пик развития города и когда существовали районные советы. Аргумент этот со всех сторон слабый: во-первых, Куйвашев в советское время в Екатеринбурге (Свердловске) не жил и не может знать, как здесь обстояли дела на самом деле; во-вторых, в советское время существовала совсем другая экономическая система, и перенести ту схему управления в нынешнее время просто невозможно; в-третьих, Свердловск в то время был закрытым городом, и ставить его в пример нынешнему открытому Екатеринбургу по меньшей мере странно; и наконец, советы, которые нам предложено возрождать, всегда были фиктивным органом, а реальная власть существовала на уровне монопольно господствовавшей КПСС.


Карта Екатеринбурга. Изображение с сайта tourister.ru

Но даже не это главное. Достаточно посмотреть на карту Екатеринбурга, чтобы понять, что его разделение на самостоятельные муниципальные образования будет губительным для города. Сегодняшние районы Екатеринбурга — это искусственные образования, нарезанные по непонятно какой логике, а не сложившиеся в силу исторических причин. Границы между ними не определяются никакими объективными факторами, и понять, почему та или иная улица относится к Кировскому, а не, например, Октябрьскому району, совершенно невозможно. Более того, центральная часть города поделена сразу между пятью районами, что в условиях реформы может оказаться буквально бомбой замедленного действия.

Давайте представим, что город будет разделен по нынешним границам районов. Это означает, что на соседних улицах могут быть установлены разные ставки налогов и разные правила благоустройства. Если вспомнить, что районы еще и смогут распоряжаться муниципальным имуществом, то не трудно вообразить, к каким конфликтам и неразберихе приведет такая схема. Ровно и гладко всё будет только на бумагах чиновников, но если представить, что два соседних района окажутся в руках противоборствующих политических или бизнес-групп, то город в буквальном смысле скатится в междоусобное противостояние районных властей с мелким (или не очень мелким) вредительством.

Выборы

Пока все обсуждают вопрос деления на районы, тема прямых выборов отошла на второй план. Однако в законах, которые будет принимать Заксобрание, эта тема присутствовать будет обязательно — но неизвестно, как она будет раскрыта. Несмотря на заявления чиновников о том, что «власть должна быть ближе к народу» (этот аргумент приводится в пользу районного деления), очень может оказаться, что выборы выше районного уровня отменят совсем. Это было бы логичным шагом для губернатора Куйвашева, который сам никогда никуда не избирался.

Между тем в Екатеринбурге еще год назад на публичных слушаниях были приняты так называемые «поправки Высокинского», предусматривающие возврат прямых выборов полноценного мэра и отмену института сити-менеджера с 2018 года. Правда, эти поправки тогда зависли в гордуме, но с идеологической точки зрения они могут быть использованы и сейчас — как символ того, что горожане выступают за прямые выборы. Но губернатор и Заксобрание, конечно, могут проигнорировать этот факт.

Теоретически, как уже говорилось, после реформы прямых выборов может стать еще больше, чем сейчас — можно ввести выборы и мэра-главы администрации, и районных депутатов, и городской думы. Более того, если всерьез отнестись к тезису о том, что «власть должна быть ближе к народу», можно вдвое увеличить число депутатов гордумы — это, разумеется, приблизило бы их к избирателям. Но признайтесь честно, поверить в то, что областная власть пойдет на это, практически невозможно. Ожидать от нее полной отмены выборов намного логичнее.

Референдум или опрос?

Еще один практически значимый вопрос — это то, как будет проводиться «учет мнения населения», если губернатор продолжит настаивать на разделении Екатеринбурга на районы. По сути, этот пункт — единственная точка, в которой горожане хоть как-то могут повлиять на ход реформы. Администрация Екатеринбурга, ссылаясь на устав, настаивает на том, что преобразовать муниципалитет можно только после всеобщего голосования населения. Губернатор и его команда утверждают, что можно обойтись «опросами и круглыми столами». Куйвашев аргументировал это тем, что население закон не читало и не сможет сформировать компетентное мнение о нем.

Однако и с опросом не все так просто — ведь речь идет не просто о соцопросе на улицах города, это может быть вполне массовое мероприятие. «В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется решением городской думы. Решение о назначении опроса граждан принимается городской думой», — говорится в уставе Екатеринбурга. Теоретически такой опрос может превратиться в масштабную кампанию по сохранению города в его нынешнем виде.

Правда, областные власти спешат, и устами депутатов-единороссов заявляют о намерении провести реформу как можно быстрее, чуть ли не до 15 июля. Губернатор уже создал рабочую группу по разработке законов, куда изначально не вошло ни одного(!) представителя муниципалитетов, в том числе и Екатеринбурга. Такая спешка однозначно говорит о том, что в реальности все будет сделано для того, чтобы население не успело высказать своего мнения. Все процедуры власть пытается провести летом, когда многие горожане уезжают в отпуска, на дачи и вообще мало интересуются политикой. Нетрудно догадаться, что это нужно, чтобы протащить самый болезненный вариант — без выборов, но с принудительным разделением на районы.

Что дальше?

Если отбросить утопический вариант с возвращением максимального числа выборов, то других вариантов у Екатеринбурга не так уж много. Если в результате голосования или опроса жители массово выскажутся за сохранение действующей системы управления, если станет понятно, что отмена выборов и искусственное разделение города могут спровоцировать акции протеста, то вполне вероятно, что областные власти пойдут на попятную. Стоит напомнить еще раз: никакой жесткой модели реформы сверху не спущено, все зависит от воли областной верхушки. Конечно, эти люди не похожи на тех, кто пойдет на уступки народу, но и в железной воле и несгибаемости их заподозрить тоже трудно. Как только они поймут, что реформа обернется лично для них ещё большими неприятностями, чем сохранение действующего порядка, они от нее откажутся.

Второй вариант — это реализация «жесткой схемы», задуманной губернаторской командой. То есть: районные советы, отмена выборов мэра и депутатов городской думы. Районные выборы в таком случае пройдут уже в следующем году — и попробуйте догадаться, кто в итоге станет депутатами. Губернатор, кажется, надеется, что это будут подконтрольные ему люди, но вот только таких людей у него нет — это хорошо было видно на примере прошлогодних выборов в городскую думу. А побеждать на выборах будут те же бюджетники, коммунальщики и лояльные городской власти предприниматели. И тогда может оказаться, что в городской думе, которую сформируют делегаты от этих советов, окажутся примерно те же лица, что и сейчас. И они назначат в администрацию тех же людей, что управляют городом сегодня.

Казалось бы, и эта модель не сильно повлияет на персональный состав руководства Екатеринбурга и, следовательно, жизнь города. Однако она, во-первых, окончательно отстранит горожан от всякого влияния на местную власть, а, во-вторых, как уже говорилось, заложит под город бомбу замедленного действия в виде самостоятельных районов. В проигрыше в конечном счете останутся рядовые екатеринбуржцы.

И, наконец, еще один момент. Жесткий вариант реформы окончательно вступит в силу в 2018 году, когда закончатся полномочия депутатов гордумы и главы города Евгения Ройзмана. А срок полномочий губернатора Куйвашева истекает в 2017 году, и нет никакой уверенности, что он останется на своем посту. То есть вполне вероятно, что он даже не воспользуется плодами своей политики, более того — следующий губернатор теоретически сможет начать перестраивать всю систему уже на свой собственный вкус (никто не мешает отменить один областной закон и принять другой). И в этом свете нынешняя спешка областных властей выглядит не только сомнительно, но и даже комично. Впрочем, смеяться, честно говоря, совсем не хочется.

Алексей Шабуров