Очередное «приближение» власти к народу. Кому это надо?

Мы стоим на пороге очередной муниципальной реформы. Все ее тонкости и нюансы пока неизвестны, но из щелей закрытых кабинетов доносится главное: в крупных городах, там где есть внутригородские административные районы (в Свердловской области это Екатеринбург, Нижний Тагил и Каменск-Уральский), выборы общегородского главы отменяются, им на смену приходят выборы глав тех самых административных районов. Одновременно планируется избрание депутатов все тех же внутригородских районов, которые, в свою очередь, будут делегировать из своего состава представителей в общегородскую думу. То есть всеобщие выборы депутатов городской думы отменяются тоже. Сам же глава исполнительной власти крупного муниципалитета будет назначаться главой региона. По сложившейся демагогической традиции все нововведения традиционно объясняются необходимостью «приблизить власть к народу».


Карта Екатеринбурга. Изображение с сайта tourister.ru

Не беру на себя смелость оценить последствия такой реформы, ограничусь лишь замечанием, что в силу громоздкости и запутанности нововведений, их воплощение в жизнь приведет, как минимум, к управленческому хаосу и стремительному росту чиновничьего аппарата. Кстати, сейчас в России и без того на 10 жителей приходится один чиновник. После нововведений эта пропорция изменится, естественно, не в пользу жителей.

Однако поговорим о тех, кого нам предстоит избирать — о районных главах, точнее о их нынешних статусах и возможностях. Это важно. Если уж голосовать за кого-то, так хотя бы представлять себе, чем реально наполнена выборная должность.

Сама по себе идея разделения крупных поселений на административные сегменты вполне оправдана. Управление любой крупной общностью предполагает ее структурирование, выстраивание некоей иерархии властных полномочий и передачу их части вниз, от вышестоящих органов нижестоящим. Это называется децентрализацией властных полномочий, и здесь действует правило: передай вниз все то, что там, внизу, смогут делать самостоятельно, без твоего участия; себе оставь только то, что там, внизу, при всем желании самостоятельно выполнить не смогут. Естественно, такое делегирование полномочий обязательно предполагает наделение «низов» законными правами, на которые не могут покуситься вышестоящие власти, а также строго очерченными обязанностями, дабы «верхи» в одностороннем порядке не могли нагрузить лишнего. Стоит ли говорить, что наделение «низов» обязанностями должно сопровождаться обеспечением их достаточными ресурсами для выполнения этих самых обязанностей. В противном случае «низы» окажутся просто недееспособными и, как следствие, зависимыми от «верхов». Но это идеальная картина, уместная, скорее, для учебника по муниципальному управлению, что, впрочем, не делает ее менее желанной. Что же имеем мы?

А мы имеем в крупных городах торжество «вертикали», централизацию (вместо децентрализации) власти, повальное изъятие полномочий и ресурсов у «низов», одновременное наделение их несвойственными функциями и, как следствие — угнетение какой-либо самостоятельности и управленческой инициативы руководителей внутригородских районов. Однако кто думает, что пресловутая «вертикаль» началась при Путине, глубоко ошибаются. На уровне крупных городов ее начали выстраивать задолго до него. Екатеринбург — тому пример.

Напомню, в 1989-1993 годах в каждом из семи районов города избирали на конкурентной основе районный Совет народных депутатов. Численность каждого совета варьировалась от 80 до 100 человек. Именно эти депутаты, в свою очередь, утверждали кандидатуру председателя райисполкома по представлению председателя горисполкома. Когда в 1993 году знаменитым ельцинским указом № 1 400 все советы были разогнаны, глава районной администрации (так он теперь назывался) стал назначаться непосредственно главой города.

При этом районный глава оставался мощнейшей управленческой фигурой по своему административному статусу, полномочиям и возможностям. Напомню: в тот период внутригородские районы Екатеринбурга имели самостоятельные бюджеты. Глава распоряжался муниципальными землями и имуществом, распределял квартиры, строил детские сады, командовал пожарными и санитарными врачами. В ведении районной администрации находились практически все сферы жизнедеятельности: от образования до похоронных услуг. У себя на районе глава был поистине «Царем и Богом, и воинским начальником». В его руках была сосредоточена огромная власть и ресурсы. Единственный человек, кто в районе не подчинялся главе, был районный прокурор, да и тот время от времени обращался за помощью: то помещение отремонтировать, то служебный автомобиль обновить. В определенном смысле главы районов в тот период чувствовали себя более самостоятельными и независимыми, нежели сам глава города, испытывающий постоянный прессинг со стороны областной администрации.

Стоит ли говорить, что в соответствии с масштабами выполняемых задач формировался и кадровый корпус районных глав. Сюда не могли попасть случайные люди, напротив, каждый глава был опытным управленцем, имеющим, как правило, серьезный стаж работы на крупнейших предприятиях города. Это были люди, способные принимать самостоятельные решения и нести за них ответственность. И практически каждый житель района знал, кто у него глава. Имена Архипова, Терешкова, Гмызина, Черкасова, Клименко горожане помнят до сих пор.

Однако такое положение продолжалось недолго. Начиная примерно с 1996 года полномочия районов стали постепенно перетекать в администрацию города. Сначала забрали милицию общественной безопасности, затем — имущественный комплекс, здравоохранение, культуру… Это было время торжества централизации власти в руках «серого дома». Часть полномочий, а, соответственно, и ресурсов вообще передали в область. Последним гвоздем стало решение об упразднении самостоятельных бюджетов районных администраций в 2003 году. С тех пор и по ныне они функционируют на основе так называемого сметного финансирования. Это — несколько строк в городском бюджете. Из полномочий за ними сохранили, пожалуй, лишь уборку мусора на подведомственной территории. Сами чиновники по этому поводу горько шутят: у района сейчас остались — сам глава, его зам, водитель да три дворника…

Статус районного главы низведен до уровня клерка средней руки. На совещаниях главы районов садятся общей кучкой, но подальше от замов сити-менеджера, что само по себе достаточно точно демонстрирует их место во властной иерархии города. По сути, они превратились в неких представителей сити-менеджера на местах: статус вроде бы есть, а реальных полномочий — с гулькин нос. Зато погоняют ими все, кому не лень: то надо обеспечить нужный результат на выборах, то обустроить районную елку под Новый год, то предоставить по разнарядке пенсионеров на городские публичные слушания. Вот этим и занимаются изо дня в день, да еще следят за уборкой мусора.

Естественно, катастрофически упал и уровень требований к профессиональным компетенциям районных глав. Сейчас это уже не те муниципальные зубры времен 90-х, а малоизвестные люди, подвязавшиеся на муниципальную службу за толику малую. Нет ресурсов — нет и чиновничьей ренты, если что и имеют от должности — так, по мелочи.

Главная их задача — сработать без рекламации, не разгневать сити-менеджера, по возможности отбояриться от поручений и, не дай Бог, не проявить собственную инициативу. Горожанам они неизвестны, и, похоже, не особенно стремятся к этому. Люди — это проблемы, решить которые все равно нет возможностей. Зачем тогда…

И вот таких типажей, по замыслу авторов предстоящей реформы, нам предстоит выбирать всенародно. Интерес избирателей к таким выборам можно спрогнозировать уже сейчас: он будет близок нулю.

Впрочем, можно сделать должность районного главы вполне дееспособной, влиятельной и политически престижной, такой, чтобы за нее было не грех побороться на выборах. Но для этого, как минимум, надо наделить районные администрации серьезными правами и ресурсами, сопоставимыми с теми, что были в начале 90-х прошлого века, и, соответственно, забрать часть полномочий у города и региона. Готовы ли авторы реформы повернуть всю управленческую телегу вспять, неизвестно. По крайней мере, такие новости из щелей закрытых кабинетов не просачивались. И вот дилемма: повернут вспять — поступят глупо, поскольку вызовут управленческий хаос; оставят все, как есть — станут глупцами вдвойне, ибо зачем проводить реформу, чтобы все оставить по-прежнему. Ну разве что учредить бессмысленные выборы…

Сергей Мошкин