Контрольный выстрел в местное самоуправление

Местное самоуправление было почти полностью разгромлено в России в 2014 году. Муниципальная реформа, начатая с подачи президента Путина, лишила муниципалитеты права самим определять собственную систему управления, а также ввела возможность дробления крупных городов на новые муниципальные образования. Но этого российской власти, видимо, было мало: в начале 2015 года Госдума без огласки и публичных дискуссий приняла поправки, которые позволяют перейти к назначению мэров городов.


Фотография с сайта Екатеринбургской городской думы

Чтобы понять суть нововведений, нужно вспомнить, какая система существовала до муниципальной реформы. Всего в городах было два основных варианта организации местного самоуправления: система «сильного мэра», при которой глава города возглавлял местную администрацию, и система «сити-менеджмента», при которой глава города возглавлял городскую думу, а глава администрации назначался этой думой по результатам конкурса.

При этом важно отметить несколько моментов. Первый. Если глава города был руководителем администрации («сильный мэр»), то он мог быть только избранным на всенародных выборах. Глава — председатель думы («слабый мэр») мог быть как назначен самими депутатами, так и выбран народом (как, например, глава Екатеринбурга Евгений Ройзман).

Второй момент. Кандидатура сити-менеджера отбиралась конкурсной комиссией, две трети которой формировалось городской думой, а одна треть — Законодательным собранием региона.

Третий момент. Города могли самостоятельно определять свою систему управления — для этого сначала проводились публичные слушания, а потом городская дума принимала или не принимала соответствующие поправки в устав.

Муниципальная реформа 2014 года забрала у городов право выбирать систему управления: теперь решение вопроса о том, сохранять ли в муниципалитетах систему «сильного мэра» или переходить к сити-менеджменту, решают губернаторы и законодательные собрания. Кроме того, губернаторы получили право формировать сразу половину конкурсной комиссии по отбору кандидатов в сити-менеджеры.

Однако первый момент, касающийся выборности «сильных мэров», реформа-2014 оставила нетронутым, хотя во многих субъектах федерации региональные власти воспользовались предоставленной возможностью и выборы отменили, заменив сити-менеджментом.

Теперь же депутаты пошли еще дальше: на первом же в новом году заседании они приняли во втором чтении поправки в закон о местном самоуправлении, которые позволят не выбирать, а назначать «сильных мэров». Поправки эти были внесены в законопроект, который изначально вообще не касался выборов; они, в отличие от прошлогодней реформы, не были вынесены на общественное обсуждение и никак публично не анонсировались. И, похоже, никто даже не понял, что произошло.

А произошло едва ли не революционное событие. Госдума, по сути, ввела два новых способа избрания, а точнее — назначения «сильных мэров», которые до этого могли быть избраны исключительно всенародно.

Первый способ назначения — такой же, как при нынешней системе сити-менеджмента, то есть из числа действующих депутатов гордумы. Но если сейчас глава, избранный депутатами, может быть лишь председателем думы и выполнять представительские функции, то теперь назначенный гордумой глава сможет возглавлять местную администрацию. Другими словами, при такой системе один из депутатов (в том числе и избранный по партийным спискам) становится полноценным «сильным мэром». В этом случае, правда, он уже не будет председателем думы (разделение властей, таким образом, формально сохраняется).

Второй способ назначения — конкурс. То есть если сейчас через конкурс может быть назначен лишь сити-менеджер, который подотчетен думе и работает по контракту, то теперь через конкурс может быть назначен и «сильный мэр», который будет полновластным хозяином города. Получается, что мэром в этом случае может быть назначен человек, который вообще не участвовал ни в каких выборах. Стоит ли напоминать, что половина конкурсной комиссии точно так же будет формироваться губернатором?

Может показаться, что это просто расширение различных вариантов самоуправления — что тут может быть плохого? Но на самом деле речь идет о дальнейшей ликвидации пусть даже относительной самостоятельности системы МСУ.

Во-первых, при нынешней системе сити-менеджмента, со всеми ее недостатками и изъянами, сохраняется хоть какая-то система сдержек и противовесов. Назначенный сити-менеджер и избранный (пусть даже через депутатские выборы) глава, как и сама гордума, могут пусть в какой-то степени уравновешивать друг друга. Если же «сильный мэр» будет назначен через конкурс, то он вообще не будет зависеть от народа и в значительно меньшей степени будет зависеть от депутатов думы.

Во-вторых, и это едва ли не самое главное, нельзя забывать, что смена системы управления теперь происходит по решению губернаторов и заксобраний, а не по воле самих городов. Другими словами, если сейчас губернатор может лишь ввести в любом городе сити-менеджмент, то после вступления в силу нового закона он может просто отменить выборы «сильного мэра» и сделать этого мэра, по сути, своим назначенцем. То есть зависимость муниципального уровня от региональной власти еще больше усилится.

И вспоминая, как в прошлом году регионы воспользовались шансом ввести институты сити-менеджеров, нетрудно догадаться, что они с большой радостью воспользуются и новой возможностью и уже в скором времени перейдут к фактическому назначению «сильных мэров». То есть для перехода к окончательной отмене выборов мэров не потребуется отдельного федерального закона (Москва, похоже, не хочет брать на себя за это ответственность), всё будет сделано рукам губернаторов.

Мы долго ругали сити-менеджеров и думали, что хуже этой системы ничего быть не может, но, кажется, нам еще придется вспоминать их с ностальгией.

Алексей Шабуров