День разгромленного самоуправления

21 апреля в России отмечается День местного самоуправления. Наверное, это один из самых грустных праздников, какие только могут быть — буквально «со слезами на глазах», и это слезы совсем не радости. К апрелю 2016 года местное самоуправление в России оказалось начисто разгромленным и уничтоженным. Убедиться в этом можно на примере Свердловской области.

К весне этого года до своего логического итога дошла муниципальная реформа, продолжавшаяся в течение двух последних лет. О реформе впервые заговорили еще в 2013 году, и тогда же предсказали, что она сведется к отмене выборов мэров в федеральных масштабах. Но в реальности реформа оказалась более иезуитской.



Федеральные рамки

На словах федеральный центр говорил о необходимости приближения местного самоуправления к людям, о непременном учете мнения населения при принятии решений, но на деле были приняты законы, которые свели самостоятельность МСУ (и так весьма условную) на «нет». Формально выборы никто не отменял, но в законодательство о местном самоуправлении были внесены две принципиальные поправки. Во-первых, появилась новая схема «избрания» мэров — не на всеобщих выборах, а голосованием депутатов гордумы из числа кандидатов, одобренных конкурсной комиссией. Если говорить просто, без эвфемизмов и бюрократических оговорок, то это самое настоящее назначение. Раньше по такой схеме назначались сити-менеджеры, но теперь назначенцы становятся полноправными и единоличными главами городов.

Второй принципиальный момент: если раньше выбор конкретной схемы управления оставался за самими городами, то теперь право решать, как будет избираться или назначаться мэр, отдано в руки региональных заксобраний и губернаторов. Разумеется, большинство губернаторов, встав перед дилеммой «выбирать или назначать», останавливаются на втором варианте. Это позволяет им взять местное самоуправление под свой контроль, сведя на «нет» в слове «самоуправление» составляющую «само-». Теперь это просто местное управление — с назначаемым мэром и декоративной гордумой, через «Единую Россию», подконтрольную все тем же губернаторам.

Свердловский вариант

Ярким примером ликвидации самоуправления стала Свердловская область. Здешний губернатор Евгений Куйвашев воспринял муниципальную реформу с большим энтузиазмом — она стала для него настоящим подарком, в буквальном смысле упавшим сверху (то есть из федерального центра). У Куйвашева, никогда не участвовавшего в выборах и не ставшего для области «своим», никак не складывались отношения с муниципалитетами — некоторые выборные мэры проявляли строптивость и не желали уходить под полный контроль губернатора. Самостоятельно Куйвашев с ними бы не справился, но тут как раз случилась реформа.

Правда, первый год реформы, 2014-й, оказался для губернатора неудачным. Окончательная схема назначения мэров тогда еще не была утверждена на федеральном уровне, и взять под контроль муниципалитеты губернатор пытался другим путем — через разделение крупных городов на внутригородские районы. Федеральный закон о возможности такого разделения был принят как раз в 2014 году, и сразу же после его принятия губернатор начал пропагандировать преимущества такого разделения. В ход шла все та же аргументация о приближении власти к народу. На деле же всем было понятно: губернатор хочет разделить города на районы, оставив выборы депутатов только в этих районах. Городские же депутаты и главы городов в таком случае назначались бы с районного уровня. Схема громоздкая, сложная, нагруженная массой управленческих издержек — но ради контроля над городами (в первую очередь — Екатеринбургом и Нижним Тагилом) Куйвашев готов был пойти и на нее. Но не получилось: в конце 2014 года в Екатеринбурге прошли публичные слушания против разделения, и губернатору пришлось отступить.

Но тут губернатору снова пришел подарок из Москвы — вторая часть реформы в виде схемы назначения мэров по конкурсу. Разгром местного самоуправления начался в полную силу.

Сначала областная власть еще немного стеснялась и соблюдала некий политес. Раз президент сказал, что при проведении реформы мнение населения надо учитывать, то региональное Заксобрание придумало формальную процедуру такого учета. Нет, на самом деле население никто не спрашивал (иначе народ выступил бы за сохранение выборных мэров), но перед отменой выборов городские думы присылали в Заксобрание ходатайство о проведении реформы. Получалось, что это как бы депутаты на местах просят отменить выборы, а депутаты областные только удовлетворяют эту просьбу. На самом деле все эти ходатайства были написаны как под копирку и «все всё понимали»: инициатива отмены выборов в каждом случае исходила от администрации губернатора. Где-то мэры охотно шли на нее, надеясь взамен переназначиться на новый срок, где-то просто не могли сопротивляться областным чиновникам. Так или иначе, в 2015 году областные депутаты отменили выборы в нескольких десятках городов, но каждое такое решение вызывало в региональном парламенте бурные споры и жаркие дискуссии.

К 2016 году стесняться перестали. Сославшись на решение Конституционного суда (где вообще-то ничего такого не написано), депутаты (читай — губернатор) решили ввести назначение мэров сразу во всех городах области, кроме Екатеринбурга и Нижнего Тагила. Федеральное законодательство позволяло им это сделать, и они это сделали, уже не спрашивая даже формального согласия муниципалитетов. Выборы мэров окончательно ушли в прошлое, хотя есть подозрение, что население об этом пока не догадывается: наверное, люди в городах до сих пор думают, что скоро они будут выбирать своих мэров. Но они не будут. Мэров им выберет конкурсная комиссия, наполовину состоящая из представителей губернатора, а депутаты гордумы утвердят отобранную кандидатуру. В марте схема была отработана на Каменске-Уральском — третьем по величине городе области. Мэром стал представитель областной власти — замминистра Шмыков. Тезис о том, что назначение мэров находится по контролем регионального руководства, нашел красноречивое подтверждение.

Да, Екатеринбург и Нижний Тагил от реформы пока не пострадали — на дамоклов меч над этими городами все еще висит. Формально ничего не мешает областным властям отменить выборы и здесь, и нет никаких сомнений, что при благоприятной политической конъюнктуре они сделают это.

Параллельно МСУ уничтожалось еще по одному направлению — лишению полномочий. В этом случае атака шла уже прицельно на Екатеринбург. Опять же, благодаря новациям в федеральном законодательстве губернатор получил возможность забрать на региональный уровень часть полномочий местного самоуправления. В 2015 году Екатеринбург лишился полномочий по рекламе, по градостроительству и даже по согласованию митингов на своей же территории. Шел разговор и о лишении полномочий в образовании и здравоохранении. Получается, что городская власть в Екатеринбурге вроде как есть, но реально управлять она уже мало чем может — даже строительством местная власть уже не может заниматься.

В итоге местное самоуправление в Свердловской области оказалось полностью выхолощенным — оно уже и не «само», и не «управление». Если бы в Екатеринбурге был памятник МСУ, к нему сегодня можно было принести траурные венки.

Алексей Шабуров