Какая Конституция нам нужна

Как предотвратить узурпацию власти и почему надо упразднить федеральные партии? Политолог, президент Института развития и модернизации общественных связей Федор Крашенинников описывает ключевые структурные элементы будущего Основного закона.



Вступление Михаила Ходорковского в дискуссию о будущей российской Конституции и организация публичного обсуждения этой темы — крайне важный шаг. Хотелось бы, чтобы эта дискуссия вовлекла как можно больше представителей гражданского общества и привела к практическим шагам — например, формированию постоянно действующей общественной комиссии по конституционной реформе, гласно обсуждающей предложения и готовящей проект нового Основного закона.

К подготовке Конституции действительно надо относиться со всей серьезностью. Если у оппозиции не будет четкого представления о том, куда идти дальше, то крах нынешнего режима быстро обернется реваншем и повторением всех прошлых ошибок.

Никаких надежд на реанимацию действующей Конституции возлагать не следует, и я полностью согласен с Михаилом Борисовичем в том, что «нынешний политический режим и Конституция-1993, совместно прожив долгую, хотя и не очень счастливую жизнь, должны уйти в один день». Не сомневаюсь, что именно так и будет.

В своей статье Михаил Ходорковский отмечает ключевые пункты, которые не проработаны детально в нынешней версии и которые должны быть в новой. В целом я согласен с ним по большинству пунктов.

Позволю себе подробно высказать свое мнение по ряду вопросов, связанных с будущей Конституцией и смежными проблемами.

Когда мы обсуждаем новый Основной закон России, мы должны думать о той стране, в которой хотели бы жить, а также учитывать те проблемы, которые привели к фактическому краху действующую конституционную систему, и ошибки авторов нынешней Конституции. Об этом мне приходилось писать совсем недавно.

Во-первых, Конституция должна быть конкретной и очень ясно написанной — и в вопросах устройства государства, и в вопросах защиты прав и свобод человека.

Во-вторых, она ни в коем случае не должна создаваться под конкретного человека или ситуацию: люди уходят, а ситуации меняются. Особенно важно не писать ее «под победителей». Это роковая ошибка авторов прошлой Конституции: они подстраивали ее под нужды победившего парламент Ельцина, даже не предполагая ситуации, в которой угроза провозглашаемым ценностям исходит от президента, а не от парламента.

В-третьих, Основной закон не должен писаться келейно, в Москве, без учета реальной ситуации в регионах. Иначе именно из регионов придет реакция, которая сметет конституционный порядок.

В-четвертых, каждая статья должна быть многократно проверена в процессе деловых игр, моделирующих все возможные варианты манипулирования буквой закона в ущерб его духу.

Надо учитывать, что извращенный ум российской бюрократии способен любые благие намерения вывернуть наизнанку, но в полном соответствии с буквой закона.

В-пятых, Конституция должна быть законом прямого действия, причем для граждан, а не для каких-то структур. Надеяться, что в наших условиях защищать ее смогут только государственные органы, опрометчиво: скорее всего, именно они и окажутся механизмами манипулирования Конституцией в интересах чиновников или самих себя.

Остановлюсь подробнее на нескольких сложных темах, по которым хотелось бы высказаться.

Минимализация возможностей узурпации

Очевидной проблемой действующего Основного закона является отсутствие в нем реальных механизмов ограничения узурпации власти уже находящимся в должности президентом. Проблему следует рассматривать гораздо шире: ведь узурпация власти возможна и премьер-министром в условиях формальной парламентской демократии (как было в Португалии, Италии и еще много где), и региональным руководителем, и даже на уровне муниципалитета власть может оказаться в руках кучки бандитов, терроризирующих население, — и здесь уместно будет вспомнить станицу Кущевская и банду Цапков.

Новая Конституция должна быть детально проработана именно в вопросах невозможности узурпации — на любом уровне. Более того, необходимы четкие механизмы противодействия попыткам узурпации. Право народа на восстание — это обязательная вещь, но оно не должно быть декларацией.

Конституция должна быть законом прямого действия как можно в большем количестве практических случаев.

Она должна не просто декларировать право на восстание в случае прямого и явного нарушения Конституции, но даже и вменять в обязанность каждому гражданину отказываться исполнять антиконституционные акты и всеми способами противостоять их принятию и реализации.

Парламентская республика и федерализация

Во-первых, радует консенсус большинства представителей оппозиции по вопросу о парламентской республике. Это уже большой шаг вперед. Во-вторых, важным является и растущее понимание того, что без децентрализации и подлинной федерализации все мечты о демократии так и останутся мечтами.

Правда заключается в том, что единственная возможность уничтожить предпосылки для узурпации власти в стране — это значительно уменьшить полномочия федеральной власти и ликвидировать все возможности для вмешательства федеральной власти в региональные и тем более местные выборы, если только речь не идет о неконституционном захвате власти. Федеральная власть должна быть гарантом справедливых и честных выборов на всех уровнях, но любое вмешательство исполнительных органов власти в ход выборов — на своем уровне или на нижестоящем — должно быть объявлено антиконституционным.

Вместо нынешней уродливой «вертикали власти» должна быть создана принципиально иная система: председатель правительства России избираем и подотчетен федеральному парламенту, а председатели региональных правительств избираются и подотчетны региональным парламентам.

Таким образом, региональная исполнительная власть входит в систему региональной власти, а с федеральной властью только взаимодействует в рамках прописанных в Конституции полномочий, но ни в коем случае не механически подчиняется ей. Никаких теоретических и тем более практических возможностей для выстраивания «вертикали» быть не должно.

Возникает вопрос: что делать, если какие-то регионы не захотят оставаться в составе обновленной федерации?

Возможно, этот ответ кому-то и не понравится, но единственная гарантия прочности федерации — это ее добровольность и гарантированная возможность выйти из нее для всех желающих сделать это субъектов, если она перестает отвечать интересам общего блага и процветания.

Жесткие и тщательно прописанные правила существования федерации должны стать преградой и для шантажа регионов центральной властью, и для шантажа федерации каким-либо регионом, требующим особого статуса и дополнительных вложений.

Федерализация и политические партии

Попытка создать в России партийную систему «сверху», предпринятая в 1993 году, провалилась. Никаких реально существующих партий в России так и нет, а в последние годы партийная жизнь окончательно выхолостилась. Особенно печально обстоят дела на уровне регионов. Нынешние законы запрещают региональные партии. Это уничтожило предпосылки для полноценной политической жизни в регионах. По сути, все острые вопросы местной политики решаются не путем дискуссий в законодательных органах, а где-то за кулисами, методом давления, торга или сговора, а чаще всего — через апелляцию к Москве, что окончательно превращает регионы в колонии федеральной власти.

Представляется, что на самом деле надо запретить именно федеральные партии. Несмотря на кажущуюся странность этого предложения, оно вполне рационально.

Если в каждом из субъектов федерации существуют и активно действуют местные партии, то какой смысл заставлять людей вступать в какие-то федеральные структуры? По сути, аналогом федеральных партий должны стать федерации местных партий или объединения депутатов федерального парламента, избранных от местных партий со схожими платформами. То есть вместо Коммунистической партии Российской Федерации должна возникнуть Федерация Коммунистических партий и движений России и так далее. Такая мера приведет к переносу основной политической жизни в регионы и осложнит любой сговор политической элиты в столице. По сути, лидеры федеральных партий перестают быть диктаторами — они лишь генеральные секретари, зависимые от множества местных партий, со своими лидерами, повестками и целями.

Запрещенные нынешним законодательством блоки — это то, что надо не просто вернуть, но и пропагандировать всеми способами. В условиях федерации нормальная политическая жизнь только и возможна в виде постоянно создающихся и распадающихся коалиций местных партий по различным вопросам.

Внутренняя жизнь политических партий должна регулироваться ими самими.

Если людям хочется создать вождистскую партию, где все будут лишены права голоса, а все решать будет лидер, — это их право, государство лишь должно обеспечить право каждому гражданину как вступить в такую партию, так и выйти из нее. С другой стороны, если анархисты хотят минимизировать иерархию, никто не должен им навязывать какую-то стандартную громоздкую структуру, как это происходит сейчас.

Регистрация кандидатов и партий должна быть максимально упрощена на всех уровнях. Универсальным фильтром можно сделать систему денежных залогов, главная цель которых — удостовериться, что кандидат или партия действительно способны к реальному участию в выборах.

Субъекты федерации

Говоря о субъектах федерации, мы не должны себя обманывать: нынешняя структура России уйдет в прошлое вместе с нынешним режимом и действующей Конституцией, а если она сохранится, то рано или поздно станет причиной серьезных кризисов и проблем.

Границы нынешних субъектов федерации, сама логика их «нарезки» — все это никак не соответствует ни экономическим, ни инфраструктурным потребностям развития страны в XXI веке.

Подлинная федерация в нынешнем виде невозможна хотя бы потому, что в ее составе практически нет самодостаточных в экономическом смысле регионов, зато очень много маленьких регионов, во всем зависимых от милости федерального центра. Следовательно, какие бы красивые слова ни были записаны в новой Конституции, любой руководитель федеральной власти, имеющий полномочия и возможности для раздачи дотаций регионам, очень быстро окажется диктатором и легко сомнет недовольные богатые крупные регионы, опираясь на большинство маленьких, зависимых и бедных. Похоже, именно для таких целей федеральная власть и бережет от укрупнения россыпь бедных дотационных территорий.

Субъектов федерации должно быть меньше, а сами они должны быть гораздо крупнее — богатыми самодостаточными территориями с примерно равным потенциалом.

Кроме того, обилие субъектов федерации априорно превращает любой процесс согласования сложного вопроса в бесконечное словоблудие, — особенно если учесть разность интересов больших и маленьких субъектов федерации, богатых и бедных и так далее.

Самая большая проблема — пресловутые национальные республики, доставшиеся России от ленинско-сталинской национальной политики. Ликвидировать национальные автономии вопреки воле их жителей нельзя, но и финансировать за счет соседних регионов чье-то национальное возрождение тоже довольно неловко, особенно в условиях настоящего федерализма, когда сами регионы могут поднять вопрос о том, почему они обязаны это делать. В условиях демократии и федерализма объяснять регионам, почему они должны скидываться на мечети и небоскребы Грозного или строительство новой столицы Ингушетии, уже не получится. Таким образом, заранее необходимо сформулировать предложения по этому вопросу.

Итак, во-первых, стоит подвергнуть переформатированию все субъекты нынешней РФ.

Сделать это можно через серию референдумов в муниципалитетах по вопросу, к какому из формирующихся субъектов федерации и жители хотели бы относиться.

Во-вторых, субъектом федерации может считаться только тот регион, который способен за счет доходов своего бюджета содержать свои органы власти и социальные службы. Пристальное внимание стоит обратить на северные субъекты федерации: под вывесками национальных регионов там, по сути, существуют колонии федеральной власти, где большинство населения так или иначе работает на государство (в его же органах!) или на огромные корпорации, что тоже не способствует развитию плюрализма мнений. При этом на таких территориях существуют все структуры, положенные многомиллионному региону. Сохранение национальной жизни коренных народов — дело хорошее, но это вовсе не повод сохранять заповедники федеральных силовиков и бюрократии, не имеющей никакого отношения к титульному народу и его культуре.

В-третьих, если все-таки небольшие субъекты федерации останутся, необходимо уравнять права жителей крупных и мелких регионов. Например, сенатор от небольшого региона голосует одним голосом, а представители крупных — несколькими, пропорционально своему размеру. Во всяком случае, в экономических вопросах, потому что в некоторых вопросах субъекты федерации должны быть равноправны.

В-четвертых, дотации бедным и неспособным к самофинансированию субъектам федерации должны выделяться только с согласия регионов-доноров и никак иначе.

Национальная и религиозная политика

Национальную политику можно и нужно целиком отдать в муниципалитеты, — чтобы каждый населенный пункт сам решал, считает он себя «национальным» или нет. Несомненно, эта идея не понравится элитам существующих национально-территориальных образований, но, если вдуматься, это лучший вариант для обычных граждан.

Расширение прав муниципалитетов и конституционные гарантии их самоуправления позволят жителям любого поселения — от хутора до большого города — объявить себя национальной, религиозной, культурной или любой другой общиной. Государство не должно в это вмешиваться, если только речь не идет о попрании прав и свобод граждан. Если в составе какого-то субъекта федерации образуются национальные муниципалитеты или сельские районы, то они могут объединяться в национально-культурные автономии и через участие в выборах добиваться изменения региональных законов в пользу усиления роли, которую играют национальные языки и культуры.

Таким образом, регионы с преобладанием какого-то этноса в итоге станут национальными по форме и по содержанию, — но не сверху, как сейчас, а естественным путем.

В новой конституции надо уйти от архаичной формулы «отделение церкви от государства». Религия должна быть личным делом каждого конкретного гражданина, а не предметом отношений государства и общегосударственных религиозных организаций. Религиозные организации юридически должны считаться особой формой общественных объединений и ничем больше.

Государство лишь должно гарантировать каждому человеку его право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой. Это же право должно быть гарантировано детям, родившимся как в религиозных, так и в атеистических семьях, — исповедовать любую религию, даже если это не религия их семьи, или не исповедовать никакой, даже если это не в традициях их родителей. Отдельно в Конституции необходимо прописать схему защиты общества от изуверских культов, которые так или иначе пропагандируют ценности, прямо вредящие здоровью людей.

Для обеспечения прав человека на свободу совести государство должно поставить в центр религиозного законодательства приход, общину верующих.

Создавать или нет общероссийские иерархические структуры и на каких основаниях — это должно быть внутренним делом религиозных общин и никак не регулироваться государством. Если главной единицей является приход, то и взаимоотношения религии и общества тоже уходят на уровень муниципалитетов.

Президент и губернаторы

Большая проблема — пост президента в условиях парламентской демократии. Наши традиции значительно усложняют внедрение в стране германской модели, при которой президент — совершенно блеклая и неинтересная гражданам фигура. Вековые традиции почитания верховной власти в России обрекают ее носителя быть чем-то большим, чем просто нотариусом при парламенте, тем более что в условиях парламентской демократии ему придется в некоторых ситуациях противостоять премьер-министру и парламенту по ключевым вопросам, — а может ли это делать человек без влияния, полномочий и популярности в народе?

Самым красивым вариантом было бы учреждение в России конституционной монархии по образцу Нидерландов, Бельгии или Скандинавии.

С одной стороны, любители старины, красоты и помпезных церемоний получили бы удовлетворяющую их фигуру, с другой — вопрос первого лица государства был бы решен в долгой перспективе. Такая модель априорно изолировала бы первое лицо от реальных рычагов власти, оставив его лишь символом и гарантом, в то же время выделяющимся на фоне чиновников за счет харизмы своего титула.

Интересным вариантом стало бы совмещение постов всенародного избираемого главы государства и председателя Конституционного суда. Суд, в свою очередь, — наделить расширенными полномочиями и дать возможность гражданам обращаться туда как в суд высшей инстанции, перед ЕСПЧ. Роль гаранта конституции, председательствующего в Конституционном суде, можно усилить правом назначать генерального прокурора или судей, возможно — контролем над одной из спецслужб, надзирающей за конституционным порядком. Всенародно избранный президент как гарант конституции и контролер власти, возможно, — хороший вариант. Тогда президент избирается на один срок и потом пожизненно заседает в Конституционном суде — это неплохая возможность сформировать орган, который не будет так, как сегодня, послушен сиюминутным поветриям.

В любом случае, вопрос о главе государства следует обсудить со всех сторон, в том числе и с учетом культурных и исторических особенностей развития нашей страны.

Если упраздняется фигура сильного президента, то исчезает и необходимость выбирать сильных губернаторов. Предполагалось, что губернаторы будут уравновешивать президента; этого не получилось, но вот что точно получилось — так это конфликты выборных губернаторов с выборными же мэрами крупных городов.

Поэтому на региональном уровне должна воспроизводиться федеральная схема формирования правительства, а губернатор может быть назначенным президентом, наблюдателем и арбитром, координирующим деятельность федеральных структур (но не подчиняющимся напрямую премьер-министру, как вариант).

Муниципальная власть

По сути, каждый регион должен стать федерацией муниципалитетов, которые отдают региональной власти лишь те полномочия, которые сами не могут эффективно использовать. Прежде всего, регионы должны заниматься улучшением инфраструктуры — дорогами, связью, — а также образованием, экологией и социальной поддержкой.

Если в очередной раз раздавить муниципальную власть и сделать ее беспомощным придатком к федеральной или региональной, то никакой демократии в стране не будет и все вернется на прежнюю колею.

Тем не менее региональные власти и федерация должны мониторить ситуацию в муниципалитетах и иметь право и возможность вмешиваться в критических ситуациях.

С одной стороны, решение вопросов о форме организации муниципальной власти логично целиком отдать на откуп муниципальным же законодательным органам. С другой стороны, существует проблема городов-миллионников. Сохранение фигуры мэра в большом городе на фоне символической фигуры губернатора и назначаемого региональным парламентом главы администрации может обернуться новым этапом противостояния. Возможно, и для муниципалитетов с численностью населения более полумиллиона человек стоит предусмотреть парламентский вариант формирования исполнительной власти.

В любом случае, предложения по муниципальной реформе должны быть глубоко проработаны и предложены муниципалитетам в нескольких вариантах, учитывающих все разнообразие местных ситуаций.

Федор Крашенинников

Источник — openrussia.org