(Не)нужный премьер: ликвидируют ли в Свердловской области главу правительства?

Новый политический год в Свердловской области начался с дискуссии о возможной ликвидации поста председателя регионального правительства. Уже на этой неделе соответствующие поправки в Устав области рассмотрит специальная комиссия под председательством руководителя администрации губернатора. И хотя вероятность того, что должность премьера ликвидируют именно сейчас, невелика, очевидно, что возвращаться к этому вопросу в ближайшее время будут неоднократно.


Денис Паслер и Евгений Куйвашев. Фотография Департамента информационной политики губернатора Свердловской области

Проект ликвидации

Законопроект с поправками в Устав Свердловской области внес депутат Заксобрания от КПРФ Андрей Альшевских. Он предлагает убрать из Устава упоминания о председателе правительства области и поставить во главе исполнительного органа власти лично губернатора. Одновременно предлагается ввести должности вице-губернаторов, количество которых законодательно не ограничивается.

Свою инициативу Альшевских объясняет желанием сэкономить средства бюджета и усилить эффективность исполнительной власти.

«Если законопроект примут, во-первых, бюджет значительно сэкономит на госслужащих. В 2016 году, не забывайте, содержание администрации губернатора обойдется в 238 миллионов рублей, аппарата правительства — почти в 207 миллионов. Эти структуры следует объединить, штат проредить, чтобы обязанности не дублировались. Второй плюс, пожалуй, назову ключевым. В случае реформы на главу региона «упадет» персональная ответственность за поступки, решения исполнительных органов власти. На себя он замкнет и политические, и экономические решения, начнет сам проводить заседания правительства (без лишней управленческой прокладки), спрашивать с министров. При таком раскладе, считаю, возрастет трудоспособность исполнителей», — пояснял депутат.

Документ был внесен в Заксобрание в декабре, и уже в начале января он был взят в работу. 15 января в резиденции губернатора состоится заседание уставной комиссии, которая должна дать оценку поправкам. После этого законопроект будет рассмотрен профильным комитетом и затем — Заксобранием в целом.

Второе лицо

Согласно Уставу Свердловской области, региональное правительство во главе со своим председателем является высшим постоянно действующим органом исполнительной власти.

«Председатель правительства Свердловской области руководит правительством Свердловской области, определяет основные направления его деятельности и несет ответственность за нее», — говорится в Уставе.

Должность областного премьера появилась при губернаторе Эдуарде Росселе и сохранилась в новой редакции Устава, принятой при губернаторе Александре Мишарине. И юридически, и политически глава областного правительства считается вторым человеком в регионе — именно он должен исполнять обязанности губернатора, когда глава области уходит в отпуск или болеет.

Помимо чисто бюрократических и технических функций, в Свердловской области премьер всегда считался важнейшей политической фигурой, одним из ключевых «центров силы». Нередко главу областного правительства воспринимают как потенциального преемника или даже конкурента действующего губернатора. Именно так долгое время воспринимался Алексей Воробьев; его преемник Виктор Кокшаров входил в официальный список кандидатов в губернаторы в 2009 году; Анатолий Гредин зимой 2011-2012 годоа исполнял обязанности губернатора, пока глава области Александр Мишарин восстанавливался после ДТП.

Нынешний премьер Денис Паслер также считается самостоятельной политической фигурой: выходец из структур «Реновы», он не входит в «тюменскую команду» губернатора Евгения Куйвашева и на протяжении последних лет называется в числе наиболее перспективных кандидатов в будущие губернаторы. Неудивительно, что отношения между Куйвашевым и Паслером складываются непросто — об их конфликте ходит множество слухов, хотя публично эти разногласия никогда не озвучивались.

В 2012 году, придя к власти в Свердловской области, Куйвашев предпринял попытку ввести новый «пост номер два» — он учредил должность вице-губернатора, который как раз и должен был заменять губернатора на время его отсутствия, а также руководить губернаторской администрацией. Несколько месяцев вице-губернатором пробыл Сергей Носов, ставший потом мэром Нижнего Тагила, затем этот пост занимал Яков Силин. После поражения на выборах главы Екатеринбурга Силин ушел в отставку, а должность вице-губернатора в 2013 году была ликвидирована. Эта история показала, что просто так избавиться от премьера как от второго лица региона у губернатора не получится — ведь именно в руках председателя правительства находятся рычаги управления экономикой области.

И вот на этом фоне появляется инициатива о ликвидации должности председателя правительства. Формально она исходит от депутата-коммуниста (правда, сблизившегося в последнее время с губернатором), и публично Куйвашев упразднение поста премьера не поддерживает.

«Так исторически сложилось, что почти пятимиллионный субъект — Свердловская область — всегда имел и правительство, и администрацию губернатора. Несёт за всё ответственность, конечно же, губернатор. Я с себя не снимаю никакой ответственности. Более того, я веду заседания президиума правительства, где мы обозначаем приоритеты, главные вопросы. Правительство занимается текущей работой, и возглавляет правительство председатель. Пока от этой схемы мы отходить не будем. Поживём — увидим, что называется, но, опять-таки, название должности не влияет на те функции, которые выполняет человек», — говорил Куйвашев на итоговой пресс-конференции в конце прошлого года.

Куйвашев против Паслера

И тем не менее, есть немало оснований полагать, что ликвидация поста премьера выгодна именно действующему губернатору.

Во-первых, это позволило бы Куйвашеву упрочить свои позиции в системе управления регионом, взяв в непосредственное подчинение профильные министерства, которые сейчас находятся в ведении премьера. Ведь несмотря на то, что Куйвашев находится у власти уже три с половиной года, его реальный авторитет в среде местной бюрократии не слишком высок, и концентрация всех полномочий в своих руках придала бы Куйвашеву больше уверенности.

Во-вторых, как выходцу из Тюмени Куйвашеву наверняка более близка именно такая «вертикальная модель», которая действует в том числе и в Тюменской области. Модель с самостоятельным председателем правительства является порождением уральской политики с ее конкуренцией между центрами влияния — и в эту модель Куйвашев до сих пор так и не вписался. Ликвидация поста премьера (наряду с идущей полным ходом отменой муниципальных выборов) могла бы стать очередным этапом «тюменизации» свердловской политики.

В-третьих, избавление от премьера помогло бы Куйвашеву выстроить отношения с местными элитами, которые сейчас больше ориентируются на хорошо знакомого и понятного им Паслера, нежели на варяга-губернатора. Разумеется, в этом случае речь идет не о налаживании диалога, а о силовом сценарии, при котором элитам просто не с кем больше будет разговаривать — но опыт последних лет показывает, что наладить мирный диалог с неподконтрольными элитными группами у Куйвашева уже вряд ли получится.

В-четвертых, как уже говорилось выше, нынешний премьер Денис Паслер многими воспринимается как наиболее перспективный кандидат в губернаторы на выборах в 2017 году — то есть как прямой конкурент Евгения Куйвашева. Ликвидация поста премьера могла бы помочь губернатору избавиться от одного их самых сильных своих соперников.

И наконец, предложенная реформа могла бы послужить и популистским целям — с помощью нее губернатор мог бы продемонстрировать решительное намерение экономить бюджетные деньги в разгар кризиса и сокращать раздутый штат чиновников.

Учитывая эти соображения, законопроект Альшевских вряд ли стоит «хоронить» сходу. Шансов, что его примут уже этой весной, действительно не очень много, но сама озвученная и уже воплощенная в документе идея может стать дамокловым мечом, нависшим над премьером Паслером. Уже не раз бывало так, что принципиальные законопроекты, касающиеся политического устройства области, сначала вносились оппозицией, отклонялись большинством голосов, но через какое-то время почти в том же виде предлагались уже «партией власти» и принимались «на ура». Так было с ликвидацией Палаты представителей, так было и с ликвидацией поста вице-губернатора.

Сдержки и противовесы

Но нужна ли вообще Свердловской области (именно области, а не губернатору) должность председателя регионального правительства?

Само по себе разделение должностей главы области и руководителя высшего органа исполнительной власти — это наследие «демократической» традиции и пример системы сдержек и противовесов, которая позволяет:

а) отделить сугубо хозяйственную работу от политической (хотя полностью разделить их вряд ли возможно);

б) избавить губернатора от ответственности за ряд неприятных и болезненных вопросов (например, ЖКХ или «социалки»);

в) застраховать саму область от волюнтаризма или некомпетентности первого лица.

Именно этот последний пункт является наиболее важным. В ситуации, когда свободных выборов губернатора де-факто нет, во главе области может встать человек или недостаточно образованный, или не имеющий к региону никакого отношения, не знакомый с его экономикой, с муниципалитетами и предприятиями (или всё это одновременно). Если доверить такому человеку все рычаги управления сразу, то участь региона может оказаться весьма незавидной. В случае же, если помимо такого губернатора в системе есть еще и должность главы правительства, назначаемого по согласованию с Заксобранием, то у области есть хоть какой-то шанс сгладить все эти недостатки первого лица.

Другими словами, при системе фактического назначения губернатора «сверху» должность премьера является своеобразной системной страховкой — пусть не стопроцентной, пусть в какой-то степени условной, но в период кризисов даже такая страховка может стоить многого. Доводы о том, что губернатор должен взять на себя всю полноту ответственности, работают лишь в том случае, если мы подразумеваем, что у власти находится легитимный и компетентный губернатор. Но нынешняя политическая ситуация в стране и области таких допущений делать не позволяет.

Лишняя администрация

Впрочем, как минимум один довод в пользу ликвидации излишних управленческих структур действительно заслуживает внимания. Областной бюджет в самом деле тратит сотни миллионов рублей на содержание аппарата правительства и администрации губернатора. Но почему из этого нужно делать вывод о необходимости ликвидации должности главы правительства? Может, вместо этого есть смысл поговорить о ликвидации губернаторской администрации?

Сейчас администрация губернатора Свердловской области является калькой с федеральной администрации президента. Это главный орган политического управления областью, функции которого выходят далеко за пределы обеспечения деятельности губернатора.

В губернаторской администрации есть руководитель, четыре его заместителя, советники губернатора, государственно-правовой департамент, департамент административных органов, департамент внутренней политики, департамент информационной политики, отдельная пресс-служба губернатора, управление протокола, секретариат, экспертно-аналитическое управление, контрольный департамент, управление кадровой политики, управление референтуры и сектор специальной связи.

В отличие от правительства и его аппарата, которые формально работают на всю область, все эти структуры и чиновники работают только на одного человека — губернатора, а на их содержание тратится больше денег, чем на правительственный аппарат.

Так может быть, экономить надо начать именно с них? Разумеется, работу губернатора тоже нужно обеспечивать — но разве не хватит для этого секретариата, канцелярии, протокольного отдела и других чисто технических подразделений? Что потеряет Свердловская область, если она лишится экспертно-аналитического управления или департамента внутренней политики губернатора? Что-то подсказывает, что на жизни региона и простых уральцев ликвидация этих подразделений никак в худшую сторону не отразится.

Разумеется, на самом правительстве тоже можно сэкономить. Но почему сразу нужно ликвидировать председателя правительства, который несет хоть какую-то ответственность и реально чем-то управляет? При этом в правительстве есть, например, вице-премьер по патриотическому воспитанию и казачеству или вице-премьер по межнациональным отношениям и связям с муниципалитетами. Может, есть смысл поэкономить сначала на них?

С приближением выборов, с нарастанием кризиса и с усилением внутриэлитных конфликтов предложений ликвидировать тот или иной институт власти действительно будет становиться всё больше. Поэтому к разговорам о судьбе областного правительства и, хочется надеяться, администрации губернатора, возвращаться придется еще не раз. Главное — не ликвидировать в едином порыве то немногое, что еще хоть как-то работает.

Алексей Шабуров