Всё вертикальнее и вертикальнее: что новый закон о публичной власти изменит в регионах

Государственная дума во втором чтении приняла закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Под этим названием скрывается документ, который определяет архитектуру власти в регионах России. С его принятием регионы и города должны еще сильнее встроиться в вертикаль власти, укрепление которой продолжается в стране уже 20 лет.

Было бы преувеличением сказать, что после вступления в силу нового закона (это произойдет летом 2022 года) в стране что-то кардинально изменится. Нет, большинство россиян перемен сразу не почувствуют. Но тем не менее 290-страничный документ содержит множество деталей, которые постепенно изменят конфигурацию власти в регионах, а последствия этой перестройки будут наступать медленно и незаметно, но рано или поздно проявят себя.


Публичная власть

Главное изменение содержится уже в самом названии закона. Он создает в регионах систему «публичной власти». Это понятие появилось в новой редакции Конституции и стало ее главным политико-правовым новшеством. С помощью концепции «публичной власти» у действующего российского руководства появился шанс обойти некоторые ограничения, которые были в старой редакции Конституции — наподобие разделения властей или отделения местного самоуправления от государства.



«Публичная власть» с разделением властей не очень дружит, что хорошо понятно по определению этого понятия.

«Органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории», — сказано в законе.

Под органами государственной власти понимаются и исполнительные, и законодательные органы. Подразумевается, что у них теперь есть общая цель — «эффективное решение задач в интересах населения». Ради этой цели они должны работать как единый механизм. И это уже не похоже на систему сдержек и противовесов, которая подразумевается под разделением властей.

В довершение этой картины во главу всей системы публичной власти поставлен президент, в фигуре которого вся власть — региональная, муниципальная, исполнительная, законодательная и даже судебная — сливается воедино.

«Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации», — гласит новый закон. Президент встает над любым разделением властей и может вмешиваться в работу любой части властного механизма.

Весь дальнейший текст закона раскрывает эти принципы, заложенные в первой статье. Новая концепция публичной власти затрагивает полномочия и политический статус губернаторов регионов и региональных заксобраний. Забегая вперед, можно сказать: если губернаторы найдут в новом законе для себя хоть что-то хорошее, то областным парламентам закон прямо указывает на их подчиненное место.


Губернаторы

Начнем с губернаторов, которых закон о публичной власти в чем-то порадует, а в чем-то огорчит. Изменения начинаются сразу со статуса и с названия должности глав регионов.

Одна из новаций закона в том, что теперь государственная должность главы региона будет одновременно и федеральной, и региональной (раньше была только федеральной). Никакого практического смысла в таком изменении нет, но есть символический смысл — в некоторым роде это принижение губернаторов, которые теперь вроде бы как федеральная элита, а вроде бы как и нет.

Что касается названия должностей, то здесь тоже есть своеобразное символическое унижение. Как гласит закон, теперь все руководители регионов должны именоваться «Главами», так же как главы муниципалитетов. По желанию они могут добавить к своей должности второе наименование. Например, это может выглядеть так: «Глава Свердловской области — губернатор Свердловской области» или «Глава Москвы — мэр Москвы». Звучит тяжеловесно и не так красиво, как раньше. Руководителям регионов по-прежнему нельзя называть себя президентами, но эта норма, против которой выступает Татарстан, не является новшеством, а взята из старого закона.

Еще одно символическое унижение губернаторов — это право президента объявить губернатору выговор. Предыдущий закон предусматривал только возможность вынесения предупреждения. Теперь можно объявить и выговор «за ненадлежащее исполнение обязанностей». Что это такое, закон не раскрывает — очевидно, это остается на усмотрение президента.

С правовой точки зрения и выговор, и предупреждение имеют одинаковые последствия. Если через месяц после выговора или предупреждения губернатор не исправился, президент может отправить его в отставку. Хотя на самом деле ни выговор, ни предупреждение не нужны — они носят скорее ритуальный характер. По новому закону президент может и без всяких выговоров уволить губернатора в любой момент «в связи с утратой доверия», не объясняя причин (прошлый закон содержал закрытый перечень оснований для утраты доверия).

Если губернатор уходит в отставку, и тем более если его увольняет президент или отрешает от должности региональный парламент, то он в течение пяти лет не сможет участвовать в губернаторских выборах ни в одном регионе страны. То есть увольнение из губернаторов фактически ставит крест на политической карьере чиновника, и тут опять же все находится в руках президента.

Еще один пункт закона, о котором много писали в прессе, — это отмена ограничения по срокам для глав регионов. Сейчас им разрешено избираться только два раза по пять лет, но теперь этот лимит снимается. Скорее всего, эта норма принимается персонально для двух региональных руководителей: Сергея Собянина и Рамзана Кадырова. Может показаться, что отмена ограничений может привести к возрождению «региональных баронов», но это совсем не так. Учитывая, какую свободу получил президент по увольнению губернаторов, теперь единственным ограничением сроков будет именно воля президента — и нет сомнений, что он будет этим правом пользоваться. То есть и в этом пункте речь идет об усилении власти президента: над губернаторами теперь стоит только он, а не формальные ограничения.

Другое направление подчинения губернаторов федеральному центру — это прописанная в законе необходимость согласовывать с федеральными органами власти назначение местных чиновников, отвечающих за здравоохранение, образование, финансы, тарифы и жилищно-строительный надзор. Практика таких согласований существует и сейчас, но теперь она прямо закреплена в законодательстве. Впрочем, те губернаторы, кто похитрее, научились это требование обходить. Например, в Свердловской области губернатор не смог согласовать с ФАС переназначение главы Региональной энергетической комиссии, после чего просто перевел этого чиновника в статус и. о., в котором тот так и пребывает уже целый год.

Далее, закон вводит единую структуру исполнительной власти в регионах. Раньше в регионах допускалось разнообразие: где-то могло быть правительство (коллегиальный орган), а где-то администрация, во главе которой стоял губернатор. Теперь вводится четкое разделение — в каждом регионе должно быть правительство, которым может руководить либо губернатор, либо отдельный чиновник. Такая унификация приведет к серьезному переустройству архитектуры власти в некоторых регионах и сузит пространство для маневра у губернаторов.

Но есть и приятные для глав регионов моменты. Например, из закона пропала норма о возможности отзыва губернатора населением. Да, эта норма на практике никогда не использовалась, но символически она напоминала губернаторам, что население в любой момент может лишить их власти. Теперь это право даровано президенту.

Что касается выборов губернаторов, то здесь ничего не изменилось. Муниципальный фильтр, который способен отсекать от выборов всех неугодных конкурентов, остался в неизменном виде. Все разговоры о его смягчении остались в прошлом и забыты. Хотя, казалось бы, именно сейчас был самый удобный момент, чтобы внести какие-то изменения. Теперь, после принятия нового закона, ни о каком смягчении говорить уже не будут.

Наконец, еще одно приятное для губернаторов новшество — это усиление их власти по отношению к мэрам городов. Теперь губернаторы смогут объявлять выговоры мэрам и отправлять их в отставку, если те не исправятся. Кроме того, они смогут инициировать отставки мэров в случае недостижения показателей эффективности работы. Причем в первом случае уволить мэра губернатор сможет даже без согласования с муниципальной думой.

Впрочем, и тут есть ложка дегтя. Вполне возможно, что со столицами регионов у губернаторов такой свободы не будет. Право определять систему власти в таких городах федерация оставляет за собой. Судя по всему, центральная власть хочет вмешаться в непростые отношения «городов» и «областей», оставив последнее слово за собой.

В результате всех этих новаций губернаторы еще сильнее войдут в подчинение федеральной власти, а если быть точнее — напрямую президенту. Может показаться, что это компенсируется усилением их власти по отношению к местному самоуправлению. Но если подумать, то и тут губернатор в конечном счете оказывается лишь проводником президентской воли.


Региональные парламенты

Но если губернаторам федеральный законодатель хоть как-то подсластил пилюлю, то по отношению к региональным заксобраниям такого милосердия уже нет и в помине. Единственный плюс, о котором можно сказать, — это то, что им хотя бы не стали придумывать общего названия. В каждом регионе их разрешено называть по-своему.

Дальше новости для заксобраний будут уже не такими приятными. Например, во втором чтении законопроекта появилась поправка, которая фактически разрешает отказываться от избрания региональных парламентов по партийным спискам. Сейчас депутатов-списочников должно быть не менее 25%, и это хоть как-то вносит политическое разнообразие в депутатский корпус в регионах. Теперь же чисто гипотетически возможна ситуация, когда вообще все депутаты регионального уровня по всей стране будут избираться только по округам и представлять только одну партию. Да, на практике это вряд ли возможно, но важно именно то, что закон содержит в себе такую вероятность.

Другое ограничение, которое вводит закон, касается встреч депутатов с избирателями. Теперь эти встречи должны проводиться по правилам, которые установлены законодательством о митингах. То есть депутат лишается своего особого статуса и права свободно проводить публичные встречи с избирателями на улицах — этой лазейкой оппозиционные депутаты время от времени пользовались для проведения протестных акций.

Но самое главное нововведение — это, конечно, возможность роспуска регионального парламента по инициативе президента. Такого в прежнем законодательстве не было.

Согласно закону, президент может вынести в адрес заксобрания предупреждение, если суд признает какое-то из решений региональных депутатов противоречащим федеральным законам. Через три месяца после предупреждения, в том случае если ситуация не исправлена, президент своим указом может распустить парламент региона. Таким же правом на роспуск заксобрания будут обладать и губернаторы.

Кроме того, президент может отправить какой-либо из принятых региональным парламентом законов на проверку в Конституционный суд. В этом случае действие такого закона приостанавливается: если документ не был опубликован, то его не публикуют, а если его успели опубликовать, то он просто не будет действовать.

Также меняется и список тех, кому принадлежит право законодательной инициативы на региональном уровне. В прошлом законе это право было у депутатов, губернатора, органов МСУ и в некоторых случаях у сенаторов, общественных организаций и граждан («народная инициатива»). Теперь к этому перечню добавились прокуроры регионов. Мало того, право законодательной инициативы вообще может быть дано любым должностным лицам и организациям, если это предусмотрено уставом региона. С одной стороны, это разнообразит законодательные практики в регионах. Но с другой — размоет статус депутатов, чье право на законодательную инициативу оставалось одним из самых важных и почти эксклюзивных прав.

Вряд ли все эти новшества как-то резко обрушат политический вес региональных парламентов, который и так был очень и очень низким. Большинство новых норм похоже скорее на страховку на будущее. Как будто Кремль до сих пор боится, что в регионах на выборах победят какие-то не те партии, которые будут угрожать реализации федеральной политики на местах. И вот в этом случае губернатор как проводник воли президента должен будет жестко пресекать любые демарши, а если губернатор не справится, то этим займется лично президент. И поскольку о такой возможности будет известно заранее, то у региональных парламентов, по идее, даже не должно возникнуть мысли о неповиновении. Во всяком случае, такая конструкция, как представляется, заложена в закон.

***
На этом бы хотелось закончить, но на самом деле процесс построения вертикали публичной власти еще не завершен. Не достроен самый нижний этаж — муниципальный. Новый закон о местном самоуправлении еще не написан. Скорее всего, он появится после того, как будет принят закон о региональной власти. Но иллюзий быть не должно. Нетрудно предположить, что местное самоуправление будет жестко встроено в вертикаль, во главе которой единолично стоит президент. Для выстраивания, собственно, и была изменена в прошлом году Конституция — как будто предыдущей вертикали, выстроенной за 20 лет, оказалось недостаточно.

Алексей Шабуров