Укрупнение регионов: как лучше или как всегда?

В России постепенно начинает обсуждаться тема укрупнения регионов. Пока она остается на втором плане в информационной и политической повестке, но тем не менее разговоры об этом можно услышать всё чаще. Вполне возможно, что после 2018 года она зазвучит уже в полную силу. Это тот редкий случай, когда власть пошла в правильном направлении, но есть большой риск, что она по привычке свернет не туда.


Изображение с сайта geo-sfera.info

Об укрупнении регионов чаще других говорит спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. Почему ее выбрали для разговоров на эту тему, понять нетрудно. С одной стороны, формально она является третьим лицом в государстве, но с другой — относиться к ней на полном серьезе все-таки невозможно. При этом Матвиенко на бумаге остается независимой фигурой, что всегда позволит условному Дмитрию Пескову утверждать, что «Кремль не имеет к этим разговорам никакого отношения».

И тем не менее именно Кремль, скорее всего, стоит за стартом обсуждения укрупнения регионов. Неслучайно эту тему на днях затронул главный телепропагандист страны Дмитрий Киселев: вряд ли он бы стал поднимать столь серьезную и чувствительную проблему без отмашки сверху.

Нужно признаться: это тот редкий случай, когда с российской властью можно согласиться. Модернизация регионального устройства страны действительно назрела. Российская Федерация унаследовала административно-территориальное деление с советских времен, толком не переосмыслив и не поменяв его. Советская же схема деления с самого начала выглядела спорно: часть территориальных единиц была нарезана по национальному признаку, а другая часть — совершенно произвольным образом. Для примера можно привести Уральскую область, образованную в 1923 году, а в 1934-1938 годах разделенную на несколько областей (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тюменская). В процессе этого разделения некоторые районы переходили из одной области к другой, и почему границы регионов сложились именно таким образом, с рациональной точки зрения понять нельзя. В каком-то смысле их можно считать результатом административного волюнтаризма.

В плановой советской системе такое деление еще могло существовать, но в нынешней федеративной, когда каждый регион имеет свои налоги и свои бюджеты, экономическая ущербность этой схемы становится всё более очевидной. Регионы явно неравнозначны в своем экономическом потенциале: среди них есть очень бедные и очень богатые, но гораздо хуже то, что все понимают: у бедных регионов в их нынешних границах не никаких шансов стать богатыми. И если разбогатеть не получится, не лучше ли поменять границы? — эта мысль, вероятно, все чаще посещает умы высокого политического начальства.

С политической точки зрения неравнозначность регионов тоже очевидна. За последние 15 лет федеральный центр приложил массу усилий, чтобы уравнять политический статус всех субъектов федерации, и это отчасти удалось сделать. Но в результате сложилась очень своеобразная картина: при формальном равенстве политическая практика в регионах очень сильно различается. И если с правовой точки зрения та же Свердловская область ничем не отличается, скажем, от Чечни, то с точки зрения функционирования политических институтов между ними — огромная пропасть, никак при этом не отраженная в правовых актах.

Итак, понятно, что для лучшего устроения государственной жизни модернизация регионального деления была бы нелишней. Однако в нынешних политических реалиях этот процесс будет затруднен. Деление страны на регионы — это общенациональный вопрос, который требует серьезного, масштабного и всеобщего обсуждения. По сути, речь идет о новом общественном договоре между территориями страны, и если мы хотим, чтобы этот договор работал, над ним следует подумать всем сообща.

Увы, в современной российской политике нет механизмов для такого обсуждения. Все вопросы и предложения спускаются властью сверху и принимаются ей же в директивном порядке. Общественная дискуссия носит по преимуществу имитационный характер. И если в каких-то вопросах это не так чувствительно, то в случае с укрупнением регионов отказ от полномасштабного обсуждения может быть губительным.

Серьезным препятствием для такого обсуждения является и то обстоятельство, что тема межэтнических и межрегиональных взаимоотношений в РФ обставлена множеством табу. Федеральное законодательство фактически запрещает обсуждать территориальный состав государства, де-факто запрещает критиковать и ставить под сомнение некоторые вопросы этнической политики. В таких условиях многие наверняка просто побоятся высказывать свои мысли о федеративном устройстве, даже если такие мысли способствовали бы выработке лучшей модели. Кроме того, руководители регионов, которым в такой дискуссии должен принадлежать решающий голос, находятся в жесткой зависимости от высшего руководства страны, а потому ждать от них самостоятельной позиции не приходится.

Получается, что в обсуждении укрупнения регионов ведущая роль неизбежно останется за федеральным центром, у которого есть собственные интересы, могущие не совпадать с интересами регионов. Это несет в себе несколько рисков.

Во-первых, есть риск, что модель укрупнения регионов просто навяжут в приказном порядке. И это будет даже хуже, чем если бы не менялось ничего. Непродуманная реформа сверху может только усугубить ситуацию и усилить существующие противоречия.

Во-вторых, новая модель, если она появится, может привести к дальнейшей политической централизации. Нынешнее устройство и так является федеративным лишь отчасти, а реформа, проводимая в директивном порядке, может привести к еще большей унитаризации и политической подчиненности регионов центру.

В-третьих, есть риск, что с экономической точки зрения регионы от укрупнения могут больше потерять, чем приобрести. Это произойдет в том случае, если не будет пересмотрена нынешняя бюджетная и налоговая политика, при которой львиную долю доходов регионы отдают в центр, после чего эти деньги в административном порядке перераспределяются между субъектами. Эта система выгодна именно федеральному уровню, и пока нет признаков того, что власти хотят от нее отказаться.

В-четвертых, велик шанс, что федеральный центр не решится отказаться от советского наследия в части деления регионов по национальному признаку. Действительно, если попытаться сделать это в директивном порядке без учета мнения национальных республик, то пересмотр границ субъектов может привести к этническим конфликтам. Но, с другой стороны, если в этой части оставить «всё как есть», то весь смысл укрупнения в принципе теряется. Это, пожалуй, самое важное препятствие на пути к реформе, и как его преодолеть, похоже, никто пока не понимает.

Подводя итог, можно сказать следующее. Тема если не укрупнения регионов, то как минимум модернизации схемы регионального устройства действительно назрела и в экономическом, и в политическом плане. Но реформа регионального устройства не может проходить отдельно от реформы остальных составляющих политической системы. Если же проводить реформу в рамках нынешней политической конфигурации, то есть все шансы, что станет только хуже.

Алексей Шабуров