Аппарат вместо администрации
На следующей неделе Заксобрание должно дать официальный старт реформе. На внеочередном заседании будут приняты поправки в устав региона и еще в несколько законов. Суть поправок сводится к тому, что вместо администрации губернатора создается новый орган — аппарат губернатора и правительства Свердловской области.
В том виде, в каком предусматриваются эти законы, речь пока идет о простом переименовании одного органа в другой. Ничего более существенного эти документы не предполагают, никаких других органов пока не создается.
Но понятно, что одним переименованием дело не обойдется, иначе смысла в поправках не было бы совсем. На заседании профильного комитета Заксобрания представитель правительства уже анонсировал создание некоего нового органа, который будет курировать внутреннюю политику. Никаких подробностей пока нет — всё пока находится в стадии обсуждения.
Тем не менее можно предположить, что уже этой осенью такой орган действительно будет создан. Возможно, департамент внутренней политики, сейчас функционирующий внутри администрации губернатора, получит статус самостоятельного органа власти. Год назад такое обособление уже произошло с департаментом информационной политики, который был выведен из структуры администрации. Теперь два этих департамента могут быть слиты в один орган, который будет заниматься внутренней и информационной политикой.
Никаких «серых кардиналов»
На первый взгляд может показаться, что речь идет о каких-то скучных бюрократических вещах, о формальном переведении чиновников из одного ведомства в другое. Но на самом деле мы имеем дело с кардинальным переформатированием всей политической инфраструктуры Свердловской области.
Администрация губернатора была создана в конце 1990-х годов как политический штаб губернатора Эдуарда Росселя. В 2016 году она, будучи и без того влиятельной и могущественной, превратилась в супер-орган, взяв вод свой контроль еще и аппарат правительства.
Основная идея администрации в таком виде состоит в том, что техническими и политическими вопросами в конечном счете занимается один и тот же человек — руководитель администрации. С одной стороны, в его ведении находится внутренняя и информационная политика: взаимоотношения со СМИ, партиями, муниципалитетами, контакты с Москвой, другими органами власти. С другой стороны, ему же подконтрольны кадры, протокол, секретариат, а также подготовка и согласование проектов документов (важнейший момент, который нельзя недооценивать).
В итоге руководитель администрации был ключевым областным чиновником, условным «серым кардиналом». Он обладал невероятной властью, но вместе с тем он как бы синхронизировал аппаратные и политические процессы, не допуская противоречия между ними.
Теперь такого человека и такого органа власти в Свердловской области не будет. Внутренняя политика будет управляться сама по себе, а аппарат — сам по себе. Возможно, их даже будут курировать разные вице-губернаторы.
Риски и стрессы
Скорее всего, в этом и состояла цель реформы — избавиться от центра силы, который мог бы по своей влиятельности сравниться с губернатором. Вероятно, губернатор не захотел, чтобы его график, контакты и правовое обеспечение зависели от человека, слишком включенного в политические процессы и имеющего свои политические интересы.
По замыслу авторов реформы, теперь все процессы должны замыкаться не на руководителе администрации, а на самом губернаторе. Получается, что именно от него будет зависеть работоспособность системы, обеспечивающей функционирование региональной власти.
Этот замысел можно понять. Какой губернатор не хочет взять в свои руки всю полноту власти и не зависеть ни от кого?
Но при всей красоте замысла риски реформы видны невооруженным взглядом. Это и системные, и сугубо политические риски.
Системный риск в том, что независимые органы, подчиняющиеся разным людям, только на схеме будут работать слаженно и не противоречить друг другу. На деле же между чиновниками всегда возникает конкуренция — за полномочия, за бюджеты, за близость к губернатору. Избежать ее практически невозможно. Скорее всего, это приведет к тому, что «техническая» и «политическая» части не просто будут жить своей жизнью, но и начнут бороться друг с другом. И если, скажем, кадровое или правовое управление начнут борьбу с внутриполитическим, вся система власти может начать давать сбои. Регулировать все конфликты придется губернатору — это, конечно, усилит его влияние, но создаст дополнительную нагрузку, а также наверняка усложнит его отношения с подчиненными.
Политический риск состоит в том, что прежняя система хоть и не была лишена недостатков, но за почти 20 лет научилась работать более или менее слаженно и эффективно. Хотя политическую жизнь Свердловской области нельзя назвать спокойной, в общем и целом администрация губернатора свою задачу выполняла, помогая главе области удержаться в достаточно конкурентной среде.
Теперь же всю систему политического управления придется выстраивать заново. В ближайшие месяцы чиновникам предстоит заняться своим любимым делом — написанием новых положений, регламентов, переоформлением множества документов, верстанием новых бюджетов и другой бюрократической работой, которая может занять довольно длительное время.
Вопрос в том, когда новая структура сможет выйти на полную мощность и начать выполнять собственно политические задачи. До следующих больших выборов формально осталось три года: новый электоральный цикл начнется в 2021 году. Но на деле подготовка к выборам стартует уже в 2020 году, а это значит, что в реальности времени на налаживание новой системы существенно меньше. По сути, речь идет о том, чтобы к 2020 году выстроить новую политическую инфраструктуру, которая сможет решать все задачи, и самое главное — проводить выборы.
В принципе, ничего невозможного тут нет. Но для построения такой структуры нужно несколько условий. Первое — отсутствие внутренних конфликтов. Как уже говорилось, избежать их вряд ли удастся. Второе — наличие талантливого и способного администратора, который смог бы провести такую реформу. Но весь парадокс в том, что вся суть реформы сводится к тому, чтобы такого администратора как раз больше не было.
Еще весной могло показаться, что после сентябрьских выборов для свердловской власти настанут спокойные два-три года, когда устоявшаяся система до следующего электорального цикла будет работать в «тихом режиме», занимаясь только текущими задачами. Начавшаяся реформа предполагает, что никакого спокойствия не будет. Перестройка аппарата неизбежно станет стрессом для системы, который затем плавно перетечет в очередные выборы.
Алексей Шабуров
Информационное агентство «Политсовет» 2003-2021