Заложники Конституции

Вот уже который год 12 декабря — День Конституции России — помечен в нашем календаре не как государственный праздник с дополнительным выходным днем, а как заурядная памятная дата, коих в российском синопсисе десятки. Быть может, поэтому сегодня в России с легкостью принимаются законы, если не по букве, то по своему духу противоречащие Основному закону страны. Да что там законы, явное небрежение Конституцией позволило «управляемому большинству» госдепов с легкостью изменить сам Основной закон и без видимых на то причин увеличить срок президентских полномочий, а заодно и своих.



Как известно, нынешняя Конституция РФ писалась под влиянием конкретной политической ситуации — затяжного конфликта Бориса Ельцина со Съездом народных депутатов. Недаром ее чаще называют «ельцинской». Установленная Конституцией система власти была в тот момент не столько выражением социальных требований гражданского общества, сколько шагом к усилению политического ресурса одного единственного «политического тяжеловеса».

От Конституции, которую Б. Ельцин сконструировал для себя, все ожидали сильной президентской власти, но реальность превзошла все ожидания. Напомню, российский президент:

— глава государства;
— гарант конституции, прав и свобод граждан;
— обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти;
— определяет основные направления внутренней и внешней политики;
— представляет РФ внутри страны и в международных отношениях;
— назначает с согласия Думы главу правительства, председателя Центрального банка и увольняет их;
— назначает вице-премьеров и министров;
— может председательствовать на заседаниях правительства;
— увольняет правительство;
— представляет к назначению в Совет Федерации кандидатуры судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, Генерального прокурора;
— назначает судей других федеральных судов;
— формирует и возглавляет Совет безопасности;
— формирует Администрацию Президента;
— назначает и освобождает от должности полномочных представителей президента;
— назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил;
— назначает и освобождает от должности послов;
— назначает выборы в Государственную Думу;
— распускает Госдуму в случаях, установленных Конституцией;
— назначает общенациональные референдумы;
— вносит законопроекты в Государственную Думу;
— издает указы и распоряжения, являющиеся обязательными для исполнения на всей территории РФ;
— подписывает и обнародует федеральные законы;
— использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами власти;
— приостанавливает действие решений органов исполнительной власти регионов, если они противоречат Конституции;
— осуществляет руководство внешней политикой;
— ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ;
— подписывает ратификационные грамоты;
— принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нём дипломатических представителей;
— утверждает военную доктрину РФ, является Верховным главнокомандующим;
— вводит военное и чрезвычайное положение;
— решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища;
— награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания, высшие воинские и специальные звания;
— осуществляет помилование;
— обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

И это еще не полный список.

По логике демократического устройства власти, гигантские полномочия президента должны были бы компенсироваться встроенностью этого поста в систему разделения властей, сильных и самостоятельных. В нашем Основном законе принцип разделения властей содержится. Но система сдержек и противовесов явно слаба. Ветвей власти три: исполнительная, законодательная и судебная. А где же наш президент? Президент — вне системы разделения властей. При этом он обладает и исполнительными правами, поскольку формирует правительство и фактически руководит им. И законодательными, поскольку издает указы. И судебными, поскольку может осуществлять помилование осужденных судом преступников. Но самое важное то, что глава государства, в руках которого огромные полномочия, не подотчетен ни одному общественному институту! Единственный способ проверить его легитимность — периодические выборы. При этом Ельцин отмерил для себя такую процедуру один раз в четыре года, его же преемники сделали ее еще более редкой — один раз в шесть лет. Однако понятно, что даже в этом случае, имея в руках колоссальную власть и ресурсы, глава государства всегда сможет заранее подстраховаться от возможных конкурентов. Поэтому и модель выстроенной у нас демократии отчасти плебисцитарная, когда президентские выборы являются, по сути, не актом выбора, а, скорее, вотумом доверия.

По объему своих полномочий и признаку невключенности в систему разделения властей российский президент приближается скорее к монархам. А система власти, прописанная в Конституции РФ 1993 года, напоминает ту, что была предусмотрена «псевдоконституцией» 1906 года: в обоих случаях институт монарха (президента) вынесен за рамки разделения властей. И хотя в ныне действующей конституции отсутствует принцип престолонаследия, в реальности соответствующий механизм передачи власти наследнику не только сохранился, но и фактически состоялся.

При этом реальный статус исполнительной власти, согласно хорошо известным положениям нынешней российской конституции и обусловленной ими конструкции власти, делает права и возможности представительной власти политически ничтожными. В то же время исполнительная власть как политический институт, находящийся под патронажем президента, практически неуязвима. Тем самым создаются фактические возможности для непрерывного усиления политического влияния как президента, так и институтов исполнительной власти.

Такая конституционная конструкция укрепила режим личной власти, но неизбежно привела президента к ограничению политических контактов с Думой и гражданским обществом как таковым. Это, в свою очередь, заставило законодательные структуры по ходу дела приспосабливаться к взаимодействию с президентскими структурами и правительством, менять механизмы согласования интересов, корректировать свои позиции, торговаться. В результате законодательные органы стали постепенно утрачивать свою оппозиционность, а, следовательно, и политические позиции в целом.

В итоге режим президентской власти окреп и сохраняет свою стабильность, несмотря на низкий уровень жизни основной части населения, высокий потенциал протеста, международные вызовы. При этом формально закрепленная Конституцией система президентской власти сохраняет в себе возможность перманентного превращения в суперпрезидентскую республику с серьезным потенциалом авторитарных форм политического регулирования.

К счастью, за истекшие неполные двадцать лет с принятия действующей Конституции никто из президентов не выказывал откровенно диктаторских замашек. Но случись они, ничто в нынешнем Основном Законе не помешает установить всевластие и диктатуру.

Характер нынешней российской Конституции в концентрированной форме подтвердил сохранение главных механизмов властного регулирования — «выборной ненаследуемой монархии», которые, помимо прочего (из-за усложненной процедуры импичмента) сделали крайне проблематичной ответственность правителя перед людьми. Гражданское же общество в этой ситуации остается заложником конституционных норм, способствующих концентрации власти в руках «президентской вертикали».

Таким образом, политический конфликт «эпохи Ельцина» наложил неизгладимый отпечаток на ныне действующую конституцию и сформировал асимметричный политический дизайн с неоправданным всесилием президентской власти при очевидной слабости и невнятности иных политических институтов и структур. И это уже отразилось и еще не раз отразится на российском политическом процессе.

Сергей Мошкин