Эдуард Россель. Фотография Департамента информационной политики губернатора Свердловской области
12 июня 1990 года Первым съездом народных депутатов РСФСР принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Декларация провозглашала приоритет Конституции и законодательства РСФСР над Конституцией и законодательством СССР.
На тот период на территории РСФСР действовала Конституция РСФСР, принятая в 1978 году. И хотя в 1989–1992 годах в нее вносили существенные поправки, приспосабливая к демократическому характеру государства, норма о федеративном устройстве РСФСР оставалась неизменной: в РСФСР сохранялся двухзвенный принцип построения Федерации. Федерацию составляли национально-государственные образования (национальные республики, национальные округа и области) как полноценные субъекты Федерации (в тексте Конституции говорилось: «Российская федерация состоит…», далее шел список национальных республик, округов и областей) и территориально-административные образования (области и края). В тексте Конституции так и было записано: в Российской Федерации имеются…, далее шел список областей и краев.
Важно отметить, что это была абсолютно асимметричная федерация с ярко выраженным приоритетом в отношении национальных республик и очевидно дискриминационным режимом в отношении краев и областей.
Ситуация усугубилась, когда в ответ на сепаратистские действия руководства Татарской и Чечено-Ингушской АССР, провозгласивших о своем государственном суверенитете, 31 марта 1992 года был принят Федеративный договор, ставший частью Конституции РСФСР. Этот договор давал возможность национальным республикам в составе РСФСР принимать собственные законы, избирать руководителей исполнительной власти, вести самостоятельную внешнеэкономическую деятельность. Главным же было то, что республики имели максимально выгодный режим межбюджетных отношений в отношении с центром. Края и области РСФСР этого были лишены.
Все это происходило в обстановке тяжелейшего экономического кризиса, развала СССР, запрещения компартии, «шоковой терапии» гайдаровских реформ, приватизации, многомесячных задолженностей по зарплате бюджетникам, безудержного бандитизма и пр., пр., пр. Наибольшую тяжесть несправедливого экономического бремени сложившихся федеративных отношений почувствовали на себе регионы-доноры, в том числе Свердловская область. Именно она попыталась уравнять доступными и, главное, законными способами субъекты Федерации, что в итоге и привело к появлению Уральской республики.
Теоретически было два способа «уравнивания» субъектов Федерации в правах. Первый: перейти на всей территории России исключительно к административно-территориальному принципу построения страны, что автоматически означало бы отказ от федерализма, ликвидации национально-государственных образований и превращения России в унитарное государство. Этот тезис отстаивал, в частности, Владимир Жириновский (его же некоторое время придерживался и Эдуард Россель). Второй способ: действующая в то время Конституция РСФСР позволяла субъектам менять свой конституционно-правовой статус, например, область могла превратиться в республику. В ст. 70 Конституции было записано: «Изменение конституционно-правового статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации».
Россель решил пойти по второму пути. 25 апреля 1993 года был проведен опрос жителей Свердловской области. Вопрос звучал так: «Согласны ли вы с тем, что Свердловская область по своим полномочиям должна быть равноправна с республиками в составе Российской Федерации?». 83% принявших участие (более 60% имеющих право голоса) ответили утвердительно.
Кстати, сейчас возможность изменить статус субъекта Федерации через местный референдум запрещена законом, а тогда проведение референдумов (опросов) на эту тему было обычной и часто применяемой нормой. К примеру, 30 ноября 1991 года, Ингушетия: «Вы за создание Ингушской Республики в составе РСФСР с возвратом незаконно отторгнутых ингушских земель и столицей в городе Владикавказе?» (Владикавказ — столица соседней с Ингушетией Республики Северная Осетия). «Да» — 97,4%. Решение референдума выполнено частично: Ингушская Республика была создана, однако «незаконно отторгнутые земли» и город Владикавказ ей переданы не были.
21 марта 1992 года, Татария: «Согласны ли вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящий свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». «Да» — 61,4%. 6 ноября 1992 года была принята Конституция республики, содержащая аналогичную формулировку, а 12 февраля 1994 года между Татарией и РФ был подписан договор о разграничении полномочий. Однако к 2004 году по настоянию федерального центра из Конституции республики были изъяты почти все упоминания о суверенитете и международной правосубъектности Татарии.
7 октября 1993 года, Томская область: «Нужен ли Томской области статус республики?». Референдум не состоялся, так как явка составила менее 50%.
Между тем в центре усиливался кризис в отношениях между Верховным Советом РСФСР (Руслан Хасбулатов) и Президентом РСФСР (Борис Ельцин). Главный предмет спора — пути и способы реформирования страны. 25 апреля 1993 года был проведен общероссийский опрос населения (иногда неверно называют референдумом) о доверии Президенту РСФСР (знаменитая формула «да, да, нет, да»). Большинство россиян (58,7% по первому вопросу и 53% — по второму) высказались в поддержку Б. Ельцина и его курса. Это дало возможность последнему активно приступить к решительному переустройству страны и подготовке текста новой Конституции страны.
5 июня 1993 г. в Москве начало свою работу Конституционное Совещание, созванное президентом Ельциным для выработки окончательного текста новой Конституции России. От Свердловской области на Совещание было делегировано пять человек во главе с Росселем. Перед поездкой в Москву Россель встретился с представителями партий и общественных организаций Свердловской области и заявил буквально следующее (в изложении): «Коренной вопрос новой Конституции заключается в федеративном устройстве России. В настоящее время сложилась ненормальная ситуация, когда из 89 субъектов Федерации 21 республика, входящая в состав России, имеет исключительные права и приоритет в формировании своего бюджета». Далее Россель высказался за территориальный принцип деления России.
Однако предложения делегации Свердловской области не были приняты к рассмотрению двумя группами разработчиков новой Конституции: ни парламентской группой (Румянцев), ни президентской (Собчак, Алексеев). Позиция Росселя радикализировалась по приезде из Москвы. На встрече со свердловскими журналистами 18 июня 1993 г. он вновь однозначно высказался за территориальный принцип деления России и за равенство субъектов Федерации. Но здесь у него появляется новая тема — идея Уральской республики в составе нескольких областей. Вот что сказал Россель тогда (в изложении): «Не предусмотренные проектом Федеративного договора равные экономические права автономий, краев и областей подвигнут к объединению пермяков, челябинцев, тюменцев, оренбуржцев, вятичей, курганцев и других уральцев, традиционно проживающих в этом регионе. Свердловская область на референдуме 25 апреля уже высказалась за самостоятельность, все остальные должны определиться как можно быстрее, до принятия новой Конституции». На вопрос о том, где будет столица новой республики, Россель ответил: «Естественно, в Екатеринбурге!»
Таким образом, поняв, что тему административно-территориального деления России «не пробить» через Конституционное Совещание, Россель решил воспользоваться возможностями действующей Конституции РСФСР и изменить статус Свердловской области до уровня республики, сделав ее Уральской республикой, тем более что необходимый по закону опрос жителей Свердловской области был проведен.
1 июля 1993 года Свердловский областной совет народных депутатов провозглашает Уральскую республику, приняв Декларацию об изменении статуса Свердловской области. Одновременно на базе Института философии и права УрО АН СССР начинается разработка проекта Конституции Уральской республики.
Чтобы не остаться в одиночестве, Россель начинает искать союзников в этом процессе среди руководителей соседних областей (заметьте, не республик, а именно областей). 14 сентября 1993 года в Тюмени на совещании Ассоциации экономического взаимодействия Уральского региона подписали совместное заявление, в котором, в частности, говорилось: «Руководители представительной и исполнительной властей Курганской, Оренбургской, Пермской, Свердловской, Челябинской областей… выражают готовность начать подготовительную работу возможного создания на базе областей Урала Уральской республики в составе РФ как ее субъекта».
Напомню, что действующая тогда Конституция РФ позволяла областям и краям изменять их статус, но после выполнения двух условий: 1) местный референдум (опрос) и 2) утверждение этого решения Съездом народных депутатов Российской Федерации. Но, и это важно, после событий 3–4 октября 1993 года в Москве, закончившихся расстрелом Белого дома (российского парламента), ни о каком съезде, к которому уральцы могли бы апеллировать, не могло идти речи. Тем более что еще 21 сентября 1993 г. Президент РФ подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Указ прекращал деятельность Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов РФ. Законодательно апеллировать с утверждением Уральской республики просто было не к кому, поэтому свердловчане стали действовать в одностороннем порядке.
27 октября 1993 года Конституция Уральской республики была принята Облсоветом, а 30 октября она была опубликована в «Областной газете» и, соответственно, вступила в силу. Конституция не предусматривала права выхода республики из состава России, содержала принципы и механизмы разделения властей и гарантии местного самоуправления. Вводился институт всенародно избранного губернатора (не президента!), правительства, председатель которого назначался парламентом, двухпалатный парламент, т.е. практически все то, что впоследствии вошло в Устав Свердловской области.
Важно, что 2 ноября 1993 года Президент РФ Ельцин на расширенном заседании Правительства России заявил, что действие ряда областей по повышению своего статуса — объективный процесс, обусловленный несовершенством сложившихся федеративных отношений в России. Эти слова президента были восприняты свердловчанами как косвенная поддержка со стороны Ельцина, и это еще больше вдохновило авторов Уральской республики.
8 ноября 1993 г. Облсовет назначил дату референдума по Конституции Уральской республики на 12 декабря 1993 года. На этот же день были назначены выборы Губернатора Уральской республики и Законодательного Собрания Уральской республики. Напомню, что на этот день были назначены также: всероссийский референдум по Конституции РФ, а также выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации.
Однако на следующий день, т.е. 9 ноября 1993 г., Президент РФ Ельцин подписал указ «О прекращении деятельности Свердловского областного совета народных депутатов». В указе говорилось, что Свердловский облсовет неоднократно нарушил Конституцию и законодательство РФ, что выразилось в одностороннем изменении конституционно-правового статуса Свердловской области и провозглашении Уральской республики. А потому указ предписывал прекратить деятельность Свердловского облсовета, а все его решения в части провозглашения Уральской республики считать не имеющими юридической силы.
10 ноября появился указ Ельцина об отстранении от должности главы администрации Свердловской области Росселя. На этом история Уральской республики закончилась. Тем не менее, в Конституции РФ 1993 года было закреплено положение о равенстве субъектов Федерации. В частности, п. 1 статьи 5 Конституции гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации». На это повлияли, как справедливо считают многие эксперты, прецеденты с провозглашением Уральской, а также Южно-Уральской (и такая была) республик.
Сергей Мошкин
Информационное агентство «Политсовет» 2003-2021